Hacia una Institucionalidad Metropolitana en la Región de Confluencia

Reflexiones en el marco de la tesis

“Proceso de institucionalización

de Áreas Metropolitanas – Estudio

comparado entre Rosario y Confluencia

(1992 – 2022)”. Presentado en 2024 en la

Maestría en Administración Pública –

Facultad de Ciencias Económicas, UBA.

            Gestionar las áreas metropolitanas es el desafío que tienen los estados en el siglo XXI. En nuestro país, el hecho de no tener una institucionalidad metropolitana consolidada, hace que las ciudades no crezcan de manera sustentable, ya que no tienen implementados planes estratégicos de impacto metropolitano.  Esta noción es lo que guio el presente análisis.

            Como principales hallazgos, podemos decir que la institucionalidad metropolitana que tiene Rosario, el caso pionero en nuestro país, favoreció la coordinación y ejecución de planes y proyectos, logrando avanzar en su agenda metropolitana. Confluencia[1], en cambio, al no tener una institucionalidad definida, no ha logrado avanzar en la implementación de planes estratégicos, sino que se ha quedado en la etapa de diagnóstico y formulación de proyectos, es decir de desarrollo de una agenda, pero no de su ejecución. La evidencia confirma la primera hipótesis planteada, al corroborar que la institucionalización metropolitana, en el caso de Rosario, impulsó el avance de una agenda de desarrollo sostenible cuyas practicas se pueden observar materializadas mediante los Planes Urbanos Locales (PUL), los proyectos y planes estratégicos y los Planes Interjurisdiccionales Metropolitanos (PIM) que dieron cuerpo al Plan Estratégico Metropolitano (PEM) cuyas obras se han ejecutado. En contraposición, en Confluencia y sin una institucionalización metropolitana consolidada, los proyectos para el desarrollo sostenible de la región, no se han realizado.

            Como conclusiones importantes, podemos mencionar:

            Sea un Ente, un Consorcio, Agencia o Instituto como tienen otras experiencias en el país, ya que no hay un modelo ideal a seguir, el punto es generar institucionalidad, supramunicipal, que de sustento normativo, financiero y organizacional al área (como en el caso de Rosario). Sin mecanismos de financiamiento establecidos por ley o norma específica, no es posible funcionar y mucho menos sostener una estructura de trabajo diaria.

            En los casos en que no existe una figura institucional, cuando la coordinación se establece mediante acuerdos entre las partes (jurisdiccionalidad), si bien formales, están sujetos a la voluntad política del gobierno de turno, que pueden o no perdurar en el tiempo y donde desarrollar una agenda regional también queda sujeto a esta voluntad, tal como se observó en el caso de Confluencia. Experiencia donde, además, se suma el aspecto financiero: la falta de financiamiento que sostenga una estructura y desarrollo de políticas metropolitanas conspiró contra la continuidad de lo trabajado en el marco del Programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI) II.

            Hay una cierta evolución en la tipología de modelos de gestión de Grandinetti[2], donde un convenio marco de colaboración (menos formal y bottom up), puede ser el puntapié inicial para avanzar hacia una nueva institucionalidad (más formal y Top down). Esto es lo que se observa, por ejemplo, en las recomendaciones que realizo el grupo consultor de Confluencia al proponer la creación de un ente provincial en el componente Fortalecimiento Institucional del DAMI II, pero antes también lo había observado la Asociación de Municipios de la Región del Valle y la Confluencia (AMRVC).

Esta evolución, podría responder a la maduración de la clase política dirigencial y de las instituciones del área. Recordemos que casi 30 años después del primer caso en el país de un Ente metropolitano (Prefectura de Rosario), en Confluencia proponen esta institucionalidad como modelo a seguir.

Siguiendo esta evolución: Convenio de Colaboración - creación de Ente, se observa que se podría seguir con una Ley Provincial de Promoción de Áreas Metropolitanas, como tiene Santa Fe. Y un escalón más, podría ser incluir en las Constituciones Provinciales un articulado de creación de instituciones supramunicipales para gestionar las metrópolis interurbanas provinciales o intraprovinciales. En esta discusión se encuentran, hoy por hoy, las provincias de Santa Fe y Tucumán.

            Es pertinente señalar la importancia que podría tener en el proceso de consolidación de las regiones metropolitanas una ley marco nacional[3], que guie a las provincias y municipios para avanzar en estos procesos, por supuesto respetado las autonomías municipales y provinciales. Ya que, como veíamos en el marco teórico, si no se pueden modernizar las estructuras administrativas y, se mantienen las regiones metropolitanas fragmentadas, sin coordinación ni institucionalización, que es la realidad en la mayoría de las regiones de nuestro país, se corre el riesgo de que pierdan competitividad y desarrollo sostenible. Esto es, perder la oportunidad de aumentar la productividad y la riqueza de nuestras regiones argentinas.

            Otra reflexión vinculada a las agendas metropolitanas, refiere a la dimensión territorial política. En la mayoría de los casos, los desafíos que se presentan tienen que ver con la planificación del uso del suelo, ya que es la planificación madre, responsable de un desarrollo territorial equilibrado (crecer de manera sustentable como mencionaba Lanfranchi[4]). En otras palabras, que incentive la construcción de una agenda de desarrollo sostenible regional.

            El éxito del desarrollo equilibrado, además, está vinculado a la gobernanza metropolitana. Por esta razón, tanto en Rosario como en Confluencia se suma a los actores no estatales en la construcción de las agendas metropolitanas, tanto en la toma de decisiones como en la ejecución de las mismas, la participación ciudadana como condición necesaria y deseable para generar el sujeto metropolitano que de legitimidad social y funcional a la gestión regional. No puede pensarse la gobernabilidad orientada al futuro y crecimiento de un territorio sin una gobernanza que la refuerce. Por otro lado, esta gobernabilidad tiene que garantizar la legitimidad política, es decir que la génesis de la autoridad regional este legitimada.

            Por último, importa destacar la relevancia que tiene este nuevo modo de gobernar como posibilidad de respuesta a la crisis política y del sistema de representación que desafía a las democracias. La mejor forma de recuperar la legitimidad del sistema político es sumando a la ciudadanía en el proceso de desarrollo de las políticas públicas, esto es: en el proceso de definiciones de los problemas a resolver y en el proceso de toma de decisiones. Asimismo, tenerla en cuenta a la hora de transparentar y rendir cuentas.

            En definitiva, todos los aspectos mencionados (organización institucional, financiación, competencias, gobernanza multinivel horizontal y vertical, democracia y participación ciudadana), hacen a la eficacia de las instituciones metropolitanas, al crecimiento armónico del territorio y a la implementación de agendas de desarrollo sostenibles.

[1] Conformada por 12 gobiernos locales de las provincias de Río Negro y Neuquén: Neuquén Capital, Cipolletti, Centenario, Plottier, San Patricio del Chañar, Senillosa, Vista Alegre, Cinco Saltos, Campo Grande, Contralmirante Cordero, Fernández Oro y Allen. 

[2] Grandinetti, R. (2017). Hacia la construcción de una tipología de Modelos de Gestión Metropolitana. Revista Políticas Públicas, 10(2), 1-17.

[3] Hay un proyecto de ley de este tenor, ingresado en el Congreso Nacional el año pasado (2023).

[4] Lanfranchi, G., Bercovich, F., Rezaval, V., Gonzales Canada, D., & Simone, V. (2018). Gobernanza Metropolitana. Análisis de modelos y posibles aplicaciones en la Región Metropolitana de Buenos Aires. Buenos Aires: CIPPEC.